Lietuvos finansų sektoriaus priežiūros reforma žvelgiant iš bankų sektoriaus perspektyvos

Prof. dr. Stasys Kropas, Lietuvos bankų asociacija, prezidentas

Laiku atliekama ir reikalinga reforma

Tarptautinė finansų krizė, be kitų dalykų, parodė ir nepakankamą finansų sistemos priežiūrą daugelyje pasaulio regionų bei paskatino debatus apie priežiūros tarnybų veiklos reformas visais lygiais (G30, 2008). Galop susiformavęs politinis konsensusas yra aiškus – finansų rinkų reguliavimas turi būti sustiprintas. 

Kaip rodo krizės kontekste atlikti G30 apibendrinimai, finansų rinkų funkcionavimo priežiūrai naudojami įvairūs modeliai: institucinis, funkcinis (dabartis Lietuvos ), integruotas (siūlomas Lietuvoje) ir taip vadinamas "twin peaks". Ekspertai, globaliai įvertinę priežiūros modelius  konstatavo, kad Australijos ir Olandijos priežiūros sistemos, besiremiančios twin peaks modelio principais yra artimiausios optimaliam. Pastarasis reguliacinis modelis organizuojamas pagal nustatytus tikslus. Reguliacinės funkcijos yra atskiriamos tarp dviejų institucijų: viena vykdo finansinių įstaigų saugumo ir tvirtumo priežiūrą, o kita koncentruojasi verslo etikos reguliavimo ir vartotojų apsaugos srityje. Vokietijoje ir Jungtinėje Karalystėje linkstama reformuoti visus aspektus prižiūrinčias universalias institucijas, abiejose valstybėse, be kita ko, padidinant centrinių bankų vaidmenį. Prancūzijoje taip pat einama link "twin peaks" modelio.

ECB apžvalga rodo, kad Europoje yra aiški priežiūros institucijų konsolidavimo tendencija ir pastebimas didesnis centrinių bankų dalyvavimas priežiūros srityje (ECB, 2010). Ta aplinkybė neretai panaudojama kaip papildomas, o kartais ir pagrindinis priežiūros sistemos unifikavimo vykdymo  argumentas, nors tai tikrai negali būti pagrindiniu argumentu sprendimų priėmimui.

Teoriniai finansų priežiūros konsolidavimo šalininkų argumentai vertinant iš viešojo sektoriaus perspektyvos  yra gerai žinomi: efektyvumo laimėjimas dėl masto ekonomijos; konkurencinis neutralumas; reguliacinis lankstumas; reguliacinis efektyvumas (duomenų rinkimas, apdorojimas, personalo administravimas ir kvalifikacija);  atskaitomybės sustiprinimas; tarptautinio bendradarbiavimo pagerinimas. 

Argumentai prieš: priežiūros tikslo aiškumo trūkumas; demokratinės sistemos veikimą mažinantis galios koncentravimas; moralinės rizikos persidavimo galimybė visam finansiniam sektoriui; bankininkystės kultūros įsivyravimas.

Praktika rodo, kad nei vienas modelis nepatvirtino vienareikšmiško pranašumo siekiant visų reguliavimo tikslų. Svarbiausia turėti reguliacinius rėmus, padedančius prisitaikyti ir žengti kartu su greitai besikeičiančiomis finansų rinkomis (G30, 2008). Kiekvienoje šalyje reikia atsižvelgti į unikalias sąlygas ir vietos specifiką.

Taigi, ES ir nacionaliniu lygiu vykstančių priežiūros sistemų reformų kontekste, pasiūlytas projektas yra teikiamas tinkamu laiku ir atitinka poreikį padaryti priežiūros sistemą efektyvesnę.

Kaip Vyriausybės pasiūlyta reforma atrodo vertinant iš bankų sektoriaus perspektyvos?

Mūsų vertinimu,  egzistuoja visa eilė argumentų už priežiūros unifikavimą Lietuvoje. Pirma, Lietuvos finansų rinka yra labai maža, todėl joje sudėtinga užtikrinti adekvačius administracinius  gebėjimus visose institucijose. Antra, mažoje Lietuvos finansų rinkoje vyrauja bankininkystės sektorius, kurio aktyvai sudaro 84 procentus viso finansų sektoriaus aktyvų.  Trečia, be bankų sektoriaus aktyvų, daugelis lizingo, draudimo bendrovių ar finansų maklerio įmonių yra bankų dukterinės įmonės.  Taigi, tokioje aplinkoje susiduriant su skirtingais priežiūros institucijų požiūriais, skirtingais informacijos teikimo kanalais reikia daugiau laiko ir investicijų reikalavimų įvykdymui. Atlikus reformą, pasiektume kaštų ekonomiją, mažėtų reputacinė rizika.

Tačiau, vertinant iš Lietuvos banko pozicijų, tokia reforma gali būti susijusi su aiškaus tikslo praradimu ir daugelio, kai kuriais atvejais, kiek konfliktuojančių tikslų priskyrimu šiai institucijai. Tai susiję su skaidrumo užtikrinimo problemomis ir tam tikros reputacinės rizikos atsiradimo galimybėmis.  Lietuvos banko naujai vadovybei belieka tik palinkėti ryžto imtis šių užduočių.  

Lietuvoje teko girdėti nuomonių, kad tokia Vyriausybės pasiūlyta refomos koncepcija prieštarauja Europos Sąjungos tendencijoms, kur kuriamos trys atskiros institucijos Europiniu lygmeniu: bankininkystės, draudimo ir profesinių pensijų, vertybinių popierių ir rinkų institucija. 

Tačiau šiuo aspektu negalima nesutikti su įstatymo rengėjų vertinimu, kad taip tik supaprastės veiksmų koordinavimas ir palengvės bendradarbiavimas ir keitimasis informacija su ES ir kitų valstybių priežiūros institucijomis. Tos pačios organizacijos atstovų dalyvavimas minėtų ES institucijų veikloje tik padės užtikrinti sistemišką ir aiškią pozicija Europos Sąjungos ir nacionaliniuose lygmenyse. Informacija, kuri gaunama dėl priežiūros funkcijos vykdymo bus naudinga kitų LB funkcijų efektyvesniam atlikimui.

Mūsų požiūriu nauja priežiūros sistema turi užtikrinti rinkos ir jos dalyvių skaidrumą, rinkos integralumą, o vartotojų apsauga turi įgauti pakankamą svorį

Atsakomybė dėl integralumo užtikrinimo turėtų būti labai aiškiai apibrėžta. 

Kai kuriose šalyse, pvz. Vokietijoje, priežiūros struktūroje yra ir finansų sistemos integralumo departamentas, atsakingas už teisinius ir fundamentalius klausimus, susijusius su nelegalios bankininkystės, finansinių paslaugų ir draudimo praktikos prevencija ir persekiojimu. Ne tik pasaulio finansų rinkos nukenčia dėl priežiūros integralumo stokos ir reguliacinio arbitražo galimybių. Pvz. (ENRON žlugimas dėl galimybės išvengti šios organizacijos finansinės veiklos reguliavimo, pastarosios pasaulinės krizės įsižiebimas dėl nereguliuojamų išvestinių finansinių priemonių. Pavyzdžių nesunku surasti ir Lietuvoje: pvz. nelegalių bankų egzistavimas iki 1996 m., greitųjų kreditų rinkos reguliavimo stoka pastaraisiais metais ir t.t.). 

Neturėtume pernelyg ilgai diskutuoti apie priežiūros struktūrą. Kur kas svarbiau operatyviai atlikti numatytas reformas ir pradėti galvoti apie naujus priežiūros instrumentus, efekyvią rizikos identifikavimo ir perspėjimo sistemą. Lietuvos bankų asociacija remia finansų sektoriaus reformos tikslus ir pasirengusi bendradarbiauti su politikos formuotojais reguliuojančiomis institucijomis ir klientais, vykdant plačias šio sektoriaus institucines ir reguliacines reformas.  

Finansų sektorius - "teršėjas" ar viešojo sektoriaus partneris? 

Aišku, kad bene jautriausias klausimas yra įstatymo projekte numatytas rinkos dalyvių įmokos Lietuvos bankui už priežiūros funkcijos atlikimą, nors tokia praktika taikoma kai kuriose ES šalyse. Pasiūlytų rinkos dalyvių įmokų turinys ir principai nėra visai aiškus. Apibrėžti tų mokėjimų turinį ir paskirtį yra svarbu dėl labiau pagrįsto mokesčio principų ir dydžio nustatymo. Ypač tai aktualu bankų sektoriaus įstaigoms, kurios teikia nemažai viešajam sektoriui reikalingų paslaugų nemokamai. Darant prielaidą, kad  bankų sektorius turi susimokėti už viešojo sektoriaus paslaugas, padedant pasiekti jų stabilią ir patikimą veiklą, norėtusi matyti labiau argumentuotą tos paslaugos pagrindimą. Kaip žinoma Europos Sąjungoje šalyse yra kuriami bankų problemų sprendimo fondai. Numatoma, jog ateityje kaštai, atsirandantys dėl kredito įstaigų sukeltų problemų, turėtų būti dengiami sektoriaus įstaigų įmokų sąskaita. Anot ES institucijų, turi būti įgyvendinamas principas "teršėjas" moka. (Šiaip jau apgailestautina, kad oficialių ES institucijų leksikone lengvai prigijo terminas "teršėjas". Visi bankai prilyginami aplinką teršiančioms įmonėms ir pagal anologija  galima galvoti kad turės įsigyti "taršos leidimus"). Todėl turi būti išvengiama įmokų dubliavimo finansuojant to paties tikslo siekimą. 

Be to, bankų stabilumu lygiai taip pat suinteresuotas ir viešasis sektorius, per bankų sistemą emituojantis pinigus ir siekiantis užtikrinti pasitikėjimą jais. Pinigų politikos (viešojo sektoriaus funkcija) vykdymui bankai nemokamai teikia didelį kiekį reikalingos statistinės informacijos. Be to,  daug viešojo sektoriaus institucijų taip pat nemokamai gauna paslaugas iš bankų (pinigų plovimo prevencija, mokesčių inspekcija, SODRA, anstoliai ir kt.). 

Suprantame vyriausybės siekius įvęsti reguliacinių institucijų veiklos finansavimą rinkos dalyvių mokėjimų sąskaita. Tačiau, kaip matome, šie klausimai yra labai nevienareikšmiai ir reikia papildomų diskusijų tuo klausimu. Be to, kaip  žinoma, be šiandien aptarto Bazelio III reikalavimų, kurių sėkmingo įgyvendinimo prielaida yra pelninga bankų veikla, svarstoma indėlių draudimo įmokų padidinimas, rinkliavų už galimą bankroto arba sistemos žlugimo riziką įvedimas, svarstomas bankų veiklos apmokestinimas, tarptautinių pervedimų apmokestinimas.  Reikėtų bent apytikriai įvertinti koks bus šių reguliacinių ir mokestinių priemonių komuliacinis poveikis bankų sektoriui, vertinti kaip tai atsilieps paslaugų kainoms, jų prieinamumui. Manome, kad atsižvelgiant į tai būtina užtikrinti numatomų reguliacinių ir mokestinių priemonių įgyvendinimo eiliškumą.  Tame kontekste manome, jog laikas būtų sugrįžti ir prie mokėjimo už privalomųjų atsargų laikymą Lietuvos banke diskusijos. 

Planuojamo įvesti rinkos dalyvių mokėjimų kontekste  abejotinas sprendimas atsisakyti  Finansų rinkos politikos formavimo patariamojoje komisijoje turėti rinkos dalyvių atstovus. Toks siūlymas yra motyvuojamas tuo, kad taip bus pasiekiamas didesnis sprendimų efektyvumas. Manau atvirkščiai – bus mažiau skaidrumo ir prarasta galimybė diskusijose svarbiais klausimais išgirsti ir rinkos dalyvių nuomonę.         

Konfliktas tarp vartotojų apsaugos ir platesnio rinkos stabilumo užtikrinimo. 

Verslo etikos priežiūra vaidina esminį vaidmenį užtikrinant vartotojų apsaugą ir idealiu atveju tas gali būti pasiekiama sukuriant vieną už tai atsakingą priežiūros instituciją. Taip vadinamas "twin peaks" modelis, sukurtas šio dešimtmečio pradžioje, laikomas optimaliu dabartinėmis sąlygomis, kuomet ribos tarp tradicinių finansinių sektorių tampa vis labiau nykstančios. Šio modelio pranašumas yra tame, kad nei viena priežiūros rūšis negali būti dominuojanti, nes  riziką ribojanti ir verslo etikos priežiūra atliekamos atskirai. Kita vertus, mažoje rinkoje - tokioje kaip Lietuvos - šių funkcijų konsolidavimas vienoje institucijoje turi privalumų: paprasčiau yra pasiekti balansą tarp stabilumo ir vartotojų apsaugos ir tai palengvina rinkos dalyviams užduotį atitikti abiejų reguliavimų reikalavimus. Be to, galima pasiekti masto ekonomijos teikiant reikiamą informaciją priežiūrai. 

Siekiant nepalikti neprižiūrimo jokio finansų rinkos lopinėlio, reikėtų organizuoti bendradarbiavimą ir srityje susijusioje su rinkos profesionalų ir jų klientų santykių reguliavimu. Tai šiuo metu yra balta dėmė reguliavimo sistemoje. Šia prasme reformos projekto pirma pasiūlyta alternatyva yra patrauklesnė, nes sudaro prielaidas šios problemos sprendimui. Reikėtų ieškoti sprendimų. Kad tiek vartotojai tiek rinkos dalyviai galėtų teikti argumentus formuojant sprendimą, prižiūrinti organizacija turėtų atlikti mediatoriaus vaidmenį. 

Manome, kad šios funkcijos iškėlimas už Lietuvos banko ribų būtų dirbtinis.  Atlikdamas  finansų  rinkos  dalyvių  priežiūrą,  Lietuvos bankas formuotų  ir vieningą finansų rinkų veikimą reguliuojančių įstatymo taikymo praktiką,  kuri  būtų  svarbi  ir finansinių paslaugų vartotojų aptarnavimo procese.  Atsakomybė  už  finansų  sistemos  stabilumą bei vartotojų teisių apsaugą leistų tikėtis sisteminio ir subalansuoto požiūrio vykdant abi šias veiklas,  aukštos  kvalifikacijos  ir  finansų  rinkos  veikimo  mechanizmų išmanymo sprendžiant ginčus su vartotojais.

Šaltiniai:

ECB (2010, Recent Developments in Supervisory Structures, Frankfurt Main, October; 

G30 (2008), The Structure of Financial Supervision: Approaches and Challenges in a Global Marketplace, Washington, Report;

Finansų ministerija (2011), Aiškinamasis raštas Dėl Lietuvos Respublikos finansų rinkos priežiūros sistemos pertvarkos įstatymo projekto.